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GESTÃO INTEGRADA NAS POLÍTICAS SOCIAIS: O QUÊ? POR QUÊ? COMO?
agosto 22nd, 2012 by Magdalves

 

Segundo Arendt, “a política trata da convivência entre diferentes. Os homens se organizam politicamente para certas coisas em comum, essenciais num caos absoluto, ou a partir do caos absoluto das diferenças” (1998:21)

Foi no século XVIII, quando se consolidou a intervenção dos governos centrais que o estado passou a chamar para si a prestação de serviços sociais, considerados fundamentais nesta nova forma de existência.

No século XIX eclodem problemas decorrentes da exploração dos  trabalhadores,  e o discurso pregando a harmonia entre Capital e Trabalho passa a ter como contraponto as mobilizações operárias.

A compra da força de trabalho a preços inferiores ao necessário à reprodução do trabalhador e de sua família geravam problemas, em especial nas indústrias, o que levou empresários a construírem uma estratégia de resposta que ida de ameaças e atos repressivos a promessas de melhoria de vida.

A Política Social, surge, então como estratégia de governo voltada para o controle da força de trabalho, em apoio à classe dominante, num sistema social eivado de posições desiguais que privilegiam a economia de mercado.

No Brasil, os primeiros beneficiários desta política social eram trabalhadores assalariados. Assim construída, esta estratégia exige dos trabalhadores uma contraprestação e seu custeio vem dos próprios beneficiários, ou seja, dos trabalhadores assalariados.  Assim implantada, estas ações de “suporte” aos trabalhadores são custeadas pelos assalariados, despendendo um mínimo de dinheiro da classe trabalhadora, aumentando ainda mais sua margem de lucro.

A história da atual política social brasileira remonta à década de 60, quando o governo da ditadura definiu um determinado perfil que se encontra presente até hoje: o privilégio estatal nos rumos do movimento econômico em detrimento das políticas sociais. Análises do sistema de proteção social naquele período identificam características perversas, com excessiva centralização de recursos e de capacidade decisória no governo federal, fragmentação e superposição de políticas e programas, ineficiência do gasto social, clientelismo, regressão na distribuição de benefícios e de serviços sociais.

É a partir da Constituição de 1988, que se começa a discutir um novo modelo de proteção, visando a universalização do acesso à seguridade, à saúde e à educação básica.  No que se refere à distribuição das responsabilidades, é também a partir de então que se concebe o modelo de federalismo cooperativo descentralizado com significativa ampliação das atribuições dos municípios.

O modelo de administração tradicional dos  órgãos do poder público federal, estadual e municipal gerou uma série de “escritórios especializados” conhecidos como “repartições públicas”, cada um dos quais foi se especializando na realização de  ações e serviços voltados para a concretização das políticas setoriais.

Assim, cada setor organizou sua estrutura hierárquica a partir de instâncias especializadas em educação, saúde, habitação, assistência social e outras. Cada uma destas políticas setoriais elaborava seu planejamento sem diálogo com as demais políticas setoriais que atuam no mesmo território.

Com os avanços propostos pela Constituição de 88 em relação aos Direitos de toda a população, foi necessária uma revisão e um planejamento com base territorial de modo a articular as ações setoriais voltadas para aquela mesma população.

Mais do que o gerenciamento das ações, estas transformações geradas a partir de 1988 visavam o Modo de Gestão, ou seja, não se tratava apenas de administrar tecnicamente as ações, o que é entendido como gerenciamento;  mas em pesquisar, levantar dados e propor sistemas a partir de boas práticas que é o que se entende por gestão.

No nosso entendimento, a gestão integrada deve ter como de partida a territorialização da pobreza, a integração das ações voltadas para a inclusão social e o envolvimento da comunidade.

Territorialização das Políticas

Este atuar no território pode ser construído a partir de duas óticas. Políticas territoriais, construídas, setorialmente, a partir do enfoque nacional: Política Nacional de Saúde, Política Nacional de Educação, Política Nacional de Assistência Social e outras. Neste sentido, tem-se uma proposta única para o país e que é “levada pronta”  para estados e municípios onde deve ser implementada, sem nenhuma preocupação com as particularidades regionais e locais. Nesta  política territorial, o planejamento é pensado em termos macro, ainda que sua implementação seja concretizada nos municípios.

Outra ótica é nomeada de política territorializada. Esta parte do diálogo no espaço local, garantindo a unidade da política nacional, a partir de diretrizes macro. Nesta ótica, as características locais são insumos na definição das atividades a serem implementadas. Esse planejamento territorializado pressupõe o diálogo entre as diversas políticas setoriais atuantes naquele espaço, e dos gestores públicos e organizações sociais com a população demandatária dos serviços.

Segundo Bourdin, “…é na escala local, na do bairro, da cidade, ou da microrregião que alguns problemas da vida diária podem ser regulados, por exemplo, os que se referem à organização dos serviços públicos” (2001:13)

A partir da década de 90, diversos diagnósticos vem sendo construídos no sentido da territorialização da pobreza. A identificação dos problemas  possibilita a busca de soluções para os problemas encontrados; e a apropriação do capital humano e social existentes aproximam o trabalho do universo cultural desta população.

Integração das Ações

Entendendo a gestão como o exercício da governança[1] – concordamos com Bourdin (idem:11) quando diz que boa governança é a “arte de associar todos os atores locais, públicos ou privados, políticos, econômicos, sociais à ação coletiva pelo bem comum” .

Um dos pontos de partida para a integração das ações setoriais no cotidiano dos territórios baseia-se no entendimento de que a complexidade dos problemas sociais demanda ações intersetoriais, que por sua vez exigem um repensar na lógica da gestão destas políticas.

Este agir intersetorial é enriquecido pelos olhares de cada uma das políticas setoriais, numa somatória de saberes e práticas voltadas para a melhoria das condições de vida da população.

Além de possibilitar aos gestores das políticas setoriais uma visão macro dos problemas enfrentados, as soluções integradas tem se mostrado mais eficazes, além de otimizar os recursos que, na maioria das vezes, é escasso.

Exemplo disso foi o que ocorreu em 2003, em Santo André/SP onde o fórum local dos operadores públicos e privados de um Programa de Ações Integradas articulou saúde, saneamento, habitação e assistência social para dar conta de um surto de diarreia que foi identificado numa área de favela, cujo agravante era a ausência de saneamento. O diálogo entre os operadores locais possibilitou a alteração do cronograma de obras de saneamento, vinculado a orientações de saúde, urbanização e orientação social, possibilitando solucionar rapidamente a situação identificada.

Nesta lógica, supera-se a fragmentação das políticas, tomando o cidadão em sua totalidade a partir das relações homem/natureza e homem/homem e potencializando a construção social da cidade.

Esta integração na ação está subordinada às diretrizes das políticas setoriais e portanto exige um diálogo entre as estruturas verticais que dão suporte às políticas setoriais e os fóruns horizontais que devem acontecer em diversos níveis.

A gestão integrada proposta é concretizada a partir de quatro planos.

Plano Intersecretarial: Prefeito e Secretários Municipais,  responsáveis por cada uma das políticas setoriais, empenham-se na articulação e diálogo institucional, trazendo seus programas para se somarem aos de outras Secretarias, sem abrir mão de suas características.

Coletivo de Coordenação: secretários Municipais e diretores responsáveis pelas diretrizes gerais dos programas e projetos articulam-se no sentido de garantir a viabilidade, a eficiência e a eficácia num processo de constante avaliação em tempo real que permita o direcionamento das propostas sempre que necessário.

Equipe Técnica: diretores e profissionais responsáveis diretos pela implementação dos diferentes programas e projetos desenvolvidos, atuando no sentido de integrar diagnósticos e cronogramas de trabalho.

Equipe Local: agentes dos diferentes programas e projetos que atuam diretamente nas comunidades, agindo de forma integrada e solidaria e presentes no cotidiano das comunidades. Estes agentes podem ser públicos ou privados na medida em que alguns dos programas e projetos são executados através de convênios com Organizações Não Governamentais.

Toda esta dinâmica é pensada em torno das comunidades envolvidas, respeitando suas histórias de organização, suas lutas e conquistas, assim como seu universo cultural. A partir de grupos organizados em torno das ações desenvolvidas, são feitas reuniões com as lideranças comunitárias, assim como plenárias com todos os envolvidos para implantação de novas ações e avaliação da trajetória em andamento.

A coordenação geral do Programa é também responsável pela alimentação e atualização de um Observatório Social e da avaliação em tempo real.

Envolvimento da comunidade

O envolvimento da comunidade ocorre a partir da mediação de cada um dos programas implementados. O chamamento às comunidades para que participem da decisão sobre as ações a serem implementadas parte do entendimento de que é a Comunidade quem pode dizer o que seria mais adequado em cada situação, ainda que a responsabilidade pela sua implementação seja dos governos.

Esta diretriz exige dos agentes públicos e privados uma atitude de escuta permanente de diálogo e superação da fragmentação setorial.

Se, por um lado, esta escuta permite aos técnicos dos programas e projetos uma leitura mais acurada da realidade, por outro lado amplia a autoestima da população que se mobiliza em torno de seus desejos.  Mas, não se pode correr o risco de uma pseudo-participação, ou seja, esta escuta pede uma capacitação de cada morador da cidade neste viver junto e neste partilhar da cotidianidade.

Na experiência de Santo André/SP citada acima, um dos carros chefe era a urbanização de áreas de favela. Numa das áreas, os moradores deixaram suas casas enquanto se aterrava o solo e subia seu nível em vários metros para que deixasse de estar ao nível do rio que existia na vizinhança, o que acabou com enchentes e inundações.

As novas casas, construídas em mutirão, mas com assessoria de arquitetos e engenheiros garantiram a qualidade da habitação.  Foram selecionados moradores que receberam capacitação para em tempo futuro acompanharem a qualidade da água e da energia elétrica recebida nas casas, identificando a necessidade de acionar as concessionárias de serviço público.

Este tipo de postura do Poder Público teve como efeito colateral uma melhoria na autoestima daqueles munícipes, a identificação das situações que, sendo comuns deveriam ser decididas coletivamente e a necessidade de mobilização em torno de projetos e desejos da comunidade.

O fortalecimento das comunidades a partir da ampliação do potencial do seu Capital Social consolida o sentido de pertença e leva os indivíduos a se mobilizar em torno de projetos ou crenças que os vincula socialmente cada dia mais.

Esta confiança no outro que lhe é próximo baseia-se no reconhecimento dele como um igual em virtude de representações comuns e favorece processos de complementaridade e troca na construção de um destino comum.

Finalmente

A pergunta que não quer calar é qual a motivação para o Poder Público assumir este tipo de gestão  e qual seu reflexo neste aparente deslocamento do poder.

Em primeiro lugar, a gestão integrada permite que se tenha uma visão macro da realidade na qual se está atuando. O mesmo munícipe que luta por melhorias na moradia e no saneamento, é quem manda seus filhos à escola, quem acorre ao Centro de Saúde e que busca trabalho que lhe garanta a sobrevivência.

Por outro lado, este mesmo munícipe vive no seu dia-a-dia as consequências da precariedade ou da qualidade da política pública local e sua leitura do problema, muitas vezes, ilumina o caminho de construção da solução almejada por todos.

Nos estudos sobre políticas públicas muito se fala em exclusão social e em vulnerabilidade que impedem que estes sujeitos dos quais falamos exerçam seu protagonismo. Um dos maiores desafios é que ambas são multidimensionais. Celso Daniel, ao propor ações matriciais em seu governo em Santo André (2000) dizia: “uma pessoa pode ser considerada excluída porque não tem emprego; porque mora numa favela; porque não tem acesso às decisões que dizem respeito à sua vida no dia-a-dia. Às vezes, até por morar numa rua de terra, porque suja o sapato de barro e depois  é discriminada no lugar onde vai trabalhar”.

Uma grande parte destes excluídos é encontrado naquilo que chamamos de territórios vulneráveis, o que é outro conceito que precisa ser melhor entendido na medida em que esta vulnerabilidade é sempre relativa e as leituras feitas pelas políticas setoriais fragmentadas.

Numa gestão integrada, garante-se o diálogo entre as interfaces na medida em que se leva a sério a articulação intersetorial que além de garantir melhores decisões por levar em conta a opinião daqueles que são afetados por esta política, terminam por otimizar recursos e garantir uma melhor qualidade de respostas às diversas expressões da questão social.

A concretização desta gestão integrada passa pela construção de espaços de diálogo nas diversas instâncias de modo a permitir que o cumprimento das diretrizes das diversas políticas setoriais (gestão vertical) sejam iluminadas pela prática nos fóruns onde a gestão horizontal é a tônica. Estes espaços podem ter o formato de rodas de conversa onde a voz seja democratizada entre todos independente do cargo que ocupam; mas é fundamental que dele participem aqueles que tomam as decisões em sua área para não cairmos no erro de fóruns esvaziados de poder onde apenas se joga conversa fora.

Uma proposta desta proporção quando eficientemente implantada tende a romper fronteiras e de política de governo passar a ser política de estado e ganhar efetividade no longo prazo.

Interessante observar a proposta do MDS – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome que vem sendo implantada na Assistência Social – de um Protocolo de Gestão Integrada que propõe aos municípios esta ótica no trabalho de acompanhamento das famílias atendidas por programas de transferência de renda.

Como toda proposta inovadora, é importante que este processo seja sistematizado desde seu planejamento e que se procure rentabilizar as lições aprendidas em cada um dos momentos em que ele se instala.

 

Bibliografia

ARENDT – O que é Política? – Bertrand Brasil, 1998

BOURDIN, Alain – A Questão Local, DP&A, 2001

GONÇALVES, Arlindo – O CONCEITO DE GOVERNANÇA, em www.conpedi.gov.br, capturado na internet em 16-8-2012.


[1] A expressão “governance” surge a partir de reflexões conduzidas principalmente pelo Banco Mundial, “tendo em vista aprofundar o conhecimento das condições que garantem um Estado eficiente” (Diniz, 1995, p. 400). Ainda segundo Diniz, “tal preocupação deslocou o foco da atenção das implicações estritamente econômicas da ação estatal para uma visão mais abrangente, envolvendo as dimensões sociais e políticas da gestão pública” (Ibid., p. 400). A capacidade governativa não seria avaliada apenas pelos resultados das políticas governamentais, e sim também pela forma pela qual o governo exerce o seu poder. [Gonçalves, s/data:01]


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