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O FINANCIAMENTO DAS POLÍTICAS SOCIAIS E AS DEMANDAS DA POPULAÇÃO DE RUA
Fevereiro 27th, 2018 by Magdalves

A partir de uma demanda que parece existir no Comitê Poprua de São Paulo, iniciei este texto que se propõe a refletir sobre o Orçamento Público no financiamento das Políticas Sociais. Esta reflexão está dividida em dois momentos: (1) apontamentos sobre o Programa de Metas Municipais; e (2) um anexo com indicações conceituais para quem tem menor familiaridade com este assunto.

No início de 2017, a Prefeitura de São Paulo disponibilizou uma ferramenta digital para a elaboração do Programa de Metas 2017-2020. Toda a população poderia dar sugestões, ajudando a construir o documento final.

O Comitê Poprua encaminhou várias Metas que, infelizmente não foram contempladas no Plano de Metas oficializado.

A informação dada em reunião do Comitê foi de que as Metas foram direcionadas às Secretarias que cuidam de cada política setorial. Foram realizadas 37 audiências, 32 regionais e 5 temáticas seguidas de uma Audiência Geral.

Segundo informações divulgadas pela imprensa, o Prefeito João Dória entregou a proposta de Plano de Metas à Câmara Municipal, debaixo de vaias da população.

O Programa de Metas está organizado a partir de 53 Metas, 71 Projetos Estratégicos, 487 Linhas de Ação e 344 Intervenções Urbanas.

AS METAS 2017-2020 E AS PESSOAS EM SITUAÇÃO DE RUA

A primeira Meta que envolve a Poprua está no conjunto de Desenvolvimento Social.

Assegurar acolhimento para, no mínimo, 90% da população em situação de rua”. Os Projetos associados a esta Meta são (1) Trabalho Novo e (2) Espaço Vida.

Segundo o Programa de Metas, em 2017, estas vagas correspondem a 79% da demanda. A projeção até 2018 é de mais 4,3%, chegando-se a 83,3% para que até 2020 seja possível chegar-se a 90%.

Descrição: “Para 2013, considerou-se o total de vagas em serviços de acolhimento para população em situação de rua (14.478) segundo o último censo disponível à época. Para 2017, considerou-se o total de março de 2017 de vagas de acolhimento de todas as tipologias para população em situação de rua, somando 12.550 vagas, e o total de pessoas em situação de rua 15.905, conforme Censo  da População em Situação de Rua de 2015.

A responsabilidade desta Meta é da SMDHC.

Dentre as Linhas de Ação de Desenvolvimento Social, salienta-se o Projeto Redenção, cuja Meta é criar 2.000 novas vagas para atendimento humanizado em saúde e assistência social especificamente para pessoas em situação de uso abusivo de álcool e outras drogas.

A Meta é “capacitar equipes do Serviço Especializado de Abordagem Social às Pessoas em Situação de Rua que fazem uso das ruas para o consumo abusivo de substâncias psicoativas em cenas de uso – SEAS IV” Esta Meta é responsabilidade de SMS, SMADS e SG.

Ainda para o Projeto Redenção, há outra Meta visando “capacitar todas as equipes de abordagem do Programa Consultório na rua para o atendimento ao público em situação de uso abusivo de álcool e outras drogas”. Esta Meta é responsabilidade de SMS, SMADS e SG.

Outra Meta voltada para o Projeto Redenção é “implantar 10 novas equipes do Programa Consultório na rua”. Esta Meta é responsabilidade de SMS, SMADS e SG.

Outra Linha de Ação de Desenvolvimento Social, voltada para o Projeto Espaços de Vida – cuja finalidade é a garantia do acolhimento (90%) e propõe “Qualificação do atendimento para a população em situação de rua, visando sua autonomia”.

Esta Meta aponta como linhas de ação

  • “implantar quatro Espaços Vida, que contarão com acessibilidade e eficiência energética”.
  • Melhorar a infraestrutura dos demais Centros de Acolhida para adequação a padrão de qualidade considerando, dentre outras, melhorias de acessibilidade, ambiência e eficiência energética”.
  • “Disponibilizar capacitação profissional em todos os Espaços Vida”.
  • Criar 9 Centros Temporários de Acolhimentos (CTA)”.

Para esta Meta há uma reserva de R$ 259,2 milhões, dos quais R$ 125,5 vem de recursos próprios. Estes valores destinam-se a Investimento (R$ 142,7 milhões) e Custeio (R$ 116,5 milhões.

Uma das linhas de ação, vinculadas a esta Meta propõe “avaliar todas as unidades de acolhimento para a população em situação de rua conforme indicadores desenvolvidos”.

Outra linha de ação, define “garantir que todas as pessoas em situação de rua com perfil condizente com o serviço tipo República e encaminhadas pela rede de referência sejam acolhidas na modalidade”. A responsabilidade por este conjunto de ações é de SMADS.

Descrição: O atendimento à população em situação de rua, do modo como é ofertado atualmente, possui diversos problemas. Os Centros de Acolhida existentes hoje tem estrutura  precaríssima; não aceitam animais; não tem espaço para carroças e nem lugar seguro para guarda de pertences; não proporcionam privacidade, nem um padrão mínimo de conforto, e oferecem poucas vagas para acolhimento conjunto de casais e famílias. O modelo de acolhimento e de convivência não favorece a construção da autonomia, o efetivo acesso a direitos, o desenvolvimento pessoal e a geração de renda. Há espaço para melhorias na gestão das parcerias, no controle da qualidade dos serviços, no gerenciamento dos Planos Individuais de Atendimento e no fortalecimento do caráter sistêmico e encadeado das ações para este público.

O resultado esperado é a construção de alternativas para a população em situação de rua com base no respeito à integridade e dignidade e focadas na construção de sua autonomia para a superação total ou parcial da condição de vulnerabilidade social.

Uma outra Meta que envolve a Poprua  está no conjunto do Desenvolvimento Econômico:

“Gerar oportunidades de inclusão produtiva, por meio das ações de qualificação profissional, intermediação de mão de obra e empreendedorismo para 70 mil pessoas que vivem em situação de pobreza, especialmente para a população em situação de rua.” Os Programas associados a esta Meta são (1) CadMais SP; (2) Trabalho Novo; (3) Trabalho, Emprego e Renda.

O CadMais SP refere-se à modernização da gestão dos Programas de Transferência de Renda e de suas bases cadastrais.

Descrição: A Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social (SMADS) administra, atualmente, duas bases cadastrais para programas sociais: o Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CADÚnico), base do Programa Bolsa Família e de outros programas sociais federais e estaduais, e o Banco de Dados do Cidadão (BDC), utilizado para a concessão do Programa Renda Mínima, do Município. É possível utilizar o CADÚnico para a concessão do Renda Mínima, diminuindo custos operacionais, tornando a rotina de cadastros e atualização mais rápida e simples para os cidadãos. Há ainda a possibilidade de pactuar, junto ao Ministério do Desenvolvimento Social e à Caixa Econômica Federal, o pagamento do Programa Renda Mínima no mesmo cartão e rotina de pagamentos do Bolsa Família, com menos custos e vantagens para os munícipes, que receberão todos os valores em um mesmo cartão e mesmo local. A base cadastral do CADÚnico, pelo porte que possui (mais de 1 milhão de famílias), constitui um instrumento de mapeamento de vulnerabilidades e planejamento de políticas e serviços públicos, de modo que sua constante atualização e abrangência representa um importante ganho de gestão. Hoje, há aproximadamente 60% dos usuários dos Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos inseridos no Cadastro. A taxa de atualização do CADÚnico está em torno de 60%. O Plano Decenal da Assistência Social 2016-2026 é claro ao apontar uma maior integração do CADÚnico como ferramenta da política socioassistêncial como diretriz. O Programa Cidade Amiga do Idoso, do Governo Estadual, sinaliza, dentre as medidas para obtenção do Selo, a inserção de idosos no CADÚnico – há espaço para inserção de idosos com perfil de renda compatível frequentadores dos serviços socioassistênciais e para os beneficiários do Benefício da Prestação Continuada (de acordo com o Decreto Federal nº 8.805/2016). A responsabilidade pelo CadMais SP é de SMADS.

Dentro do Projeto Trabalho Novo, há uma Meta de “inclusão estruturada e acompanhada de cidadãos em situação de rua no mercado de trabalho” para cujo custeio há uma reserva de R$21,5 milhões (recursos próprios).

Na discussão desta proposta, o Programa de Metas aponta a seguinte situação encontrada  : Dados de 2015 apontavam, àquela época, para uma população em situação de rua de quase 16 mil pessoas. Um desafio para a construção da autonomia e saída da situação de vulnerabilidade por parte desses cidadãos é a inserção no mundo do trabalho. A equipe de SMADS trabalha, desde o início de janeiro de 2017, na prospecção de vagas e beneficiários, tendo já realizado capacitação para 1921 concluintes e encaminhado 535 cidadãos para vagas de trabalho (dados de julho de 2017).

O resultado esperado é a redução do ciclo estrutural da pobreza e melhora na qualidade de vida da população no município de São Paulo por meio da ampliação da oferta de vagas de emprego e de cursos de qualificação profissional no meio rural e urbano.

Dentre as linhas de ação (articuladas com a Meta 6 – Projeto  Trabalho Novo) definiu-se

(1) “articular 35.000 vagas em empresas para recepção de trabalhadores oriundos da situação de rua”.

(2) “capacitar 35.000 cidadãos em situação de rua em diferentes áreas – formação humana, comportamental, financeira e técnica para a inserção no mundo do trabalho”.

(3) “Capacitar equipes das empresas receptoras dos trabalhadores oriundos da situação de rua para adequada recepção a este público.”

(4) “Acompanhar junto aos setores de Recursos Humanos das empresas a situação dos cidadãos encaminhados”.

(5) “Estabelecer parceria para a inserção de pessoas em situação de rua em negócios sociais vinculados à agricultura orgância urbana”.

(6) “Firmar parcerias com Poupatempo para emissão de documentos”.

(7) “Firmar parcerias com Receita Federal para emissão facilitada de documentos”.

(8) “Firmar parcerias com Exército Brasileiro para emissão facilitada de documentos”.

(9) “Firmar parcerias com Defensoria Pública para emissão facilitada de documentos”.

(10) Estabelecer protocolo socioassistencial e de fluxo de reinserção social voltado especificamente para o público em situação de uso abusivo de álcool e outras drogas”.

(11)  “Selo de Direitos Humanos e Diversidade: Implementar sistema de incentivo à adoção de políticas afirmativas da força de trabalho no setor privado”. Espera-se com esta Meta atingir 150 empresas que façam a adesão voluntária.

Descrição: Das 200 principais empresas fornecedoras da Prefeitura de São Paulo em 2015, apenas 8% afirmaram possuir políticas de promoção de igualdade de oportunidades entre negros e não negros no seu quadro de funcionários. Em média, apenas 17% afirmaram que possuem algum tipo de política afirmativa para promoção da igualdade de oportunidades entre mulheres e homens no quadro de funcionários.

Apenas 10% apontavam possuir políticas com metas e ações planejadas para incentivo à participação de mulheres na força de trabalho em qualquer um dos níveis hierárquicos. Menos de 20% indicaram que já haviam feito alguma ação pontual a respeito.

O resultado esperado é que  populações desfavorecidas tenham mais oportunidades de empregabilidade e empreendedorismo.

(Fonte: Pesquisa Instituto ETHOS, Perfil Social, Racial e de Gênero dos 200 Principais Fornecedores da Prefeitura de São Paulo).

Além disso, há dificuldade de inserção profissional da população trans e/ou de pessoas em situação de rua.

A Meta 53 refere-se a Trabalho, Emprego e Renda e propõe “Aumento da eficiência e efetividade do sistema municipal de emprego, trabalho e renda”.

Descrição: O cenário econômico no município de São Paulo tem apresentado a taxa de desemprego em trajetória ascendente nos últimos meses atingindo, sobretudo, a população jovem e socialmente mais vulnerável. Ciclos de baixa na economia estreitam o escopo de geração de oportunidades para ocupação dos desempregados e trazem a necessidade de medidas integradas entre as diversas políticas públicas. Neste cenário, a perspectiva é que Sistema Público de Emprego se consolide como agente ativo na tentativa de minimizar as distorções do mercado de trabalho, atenuar as implicações para os desempregados, além de estimular o encontro entre ofertantes e demandantes no mercado de trabalho de forma não onerosa.

O resultado esperado é a redução do ciclo estrutural da pobreza e melhora na qualidade de vida da população no município de São Paulo por meio da ampliação da oferta de vagas de emprego e de cursos de qualificação profissional, no meio rural e urbano.

Dentre suas linhas de ação, salienta-se “Redirecionar os programas operação trabalho (POT) e Bolsa Trabalho (BT) bem como as frentes de trabalho, para as pessoas em maior situação de vulnerabilidade e em segmentos da economia com maior probabilidade de geração de empregos”. A responsável por esta Meta é SMTE.RESULTADOS

TRATAMENTO DE DENÚNCIAS

Meta: “ Garantir 100% de encaminhamento das denúncias recebidas contra populações vulneráveis”. O ponto de partida para cumprir esta finalidade é que, em 2016, 75% das denúncias foram verificadas.

Descrição: Para fins desta meta, entende-se por população em situação de vulnerabilidade pessoas sob risco social e econômico, em especial população LGBT, negros, mulheres, migrantes, população de rua, população indígena, crianças e adolescentes, jovens, idosos, vítimas de trabalho análogo à escravidão entre outros,inclusive aqueles que pertençam a dois ou mais destes grupos, entre outros. No balcão de atendimento da Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania (SMDHC), foram encaminhadas 75% das denúncias em 2016. Esse percentual considera pedido de orientações e encaminhamentos que obtiveram resultado dentro do escopo das demandas realizadas. Na maior parte das vezes, as demandas estão relacionadas com atividades que não dizem respeito à SMDHC, mas a outros órgãos públicos.

O desafio dessa meta – garantir 100% de encaminhamentos das denúncias recebidas referentes a populações vulneráveis – é manter a qualidade do atendimento ao mesmo tempo em que se amplia e se descentraliza significativamente o acesso ao atendimento, com ganhos de eficiência.

A responsabilidade desta Meta é de SMDHC.


ANEXO 1 – ORÇAMENTO PÚBLICO E SEUS CONCEITOS

O Orçamento Público, segundo a ENAP – Escola Nacional de Administração Pública, é o compromisso do governante com a sociedade para a execução de políticas públicas. Por meio dele, todos os cidadãos podem visualizar onde, quando e como será realizada uma obra ou fornecido um serviço.

Assim sendo, o Orçamento Público é um instrumento de organização das ações do Estado, e além de permitir a leitura das opções políticas dos governantes, serve de referência na construção de Políticas Públicas e permite o controle por parte do Poder Legislativo e da Sociedade Civil organizada.

A opção política que citamos acima, no entanto, deve estar baseada em diversos princípios orçamentários, que podem ser classificados em dois blocos: princípios orçamentários clássicos e princípios orçamentários modernos.

Princípios Orçamentários Clássicos

  1. Anualidadeo orçamento tem vigência no ano financeiro, ou seja, vai de 1º. De janeiro a 31 de dezembro de cada ano[1]. Além disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal[2] estabelece que as despesas assumidas no exercício sejam compatíveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exercício.
  2. Equilíbrio – Para que uma despesa seja autorizada, seu valor tem que estar previsto na arrecadação de receitas e o princípio do equilíbrio serve de parâmetro para o acompanhamento da execução orçamentária, da qual falaremos mais adiante.
  3. Exclusividade – A Lei Orçamentária não pode tratar de nada que não seja o Orçamento, ou seja, ela deve conter apenas temas relacionados aos gastos e receitas previstas pelo governo.
  4. Legalidade – A Constituição Federal de 1988 definiu limitações legais em relação aos gastos, às receitas e às vedações impostas à União, Estado e Municípios.

Salientamos, algumas destas vedações:

  • Não se pode exigir ou aumentar tributos que não estejam previstos em lei;
  • A previsão dos tributos a serem cobrados deve ter sido definida na Lei Orçamentária aprovada no ano anterior, ou seja, o governante não pode aumentar e nem criar valores a seu bel prazer;
  • Todos os contribuintes devem receber tratamento equivalente desde que se encontrem em situação semelhante;
  • O governante não pode se utilizar do tributo como confisco;
  • É proibida a limitação de trafego de pessoas ou bens por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágios definidos em lei.

Não podem ser instituídos impostos contra (1) patrimônio, renda ou serviços entre poderes públicos; (2) templos de qualquer culto; (3) patrimônio, renda ou serviços de partidos políticos, de entidades sindicais de trabalhadores, de instituições de educação ou de assistência social sem fins lucrativos, atendidos os requisitos legais;  (4) livros, jornais, periódicos e o papel destinado à sua impressão.

  1. Não Afetação, ou seja Não vinculação das Receitas – nenhuma parcela da receita pode ser “reservada” ou comprometida para atender a determinado gasto[3].
  2. Publicidade – este princípio é a garantia da transparência e de pleno acesso e é absolutamente necessário para que haja fiscalização por parte da sociedade.
  3. Unidade Orçamentária – Cada unidade governamental deve ter um único orçamento, ou seja, os interessados podem ter acesso ao todo do que contém a peça orçamentária.
  4. Universalidade – Há uma exigência de todas as despesas devem estar contidas nesta Lei Orçamentária, não podendo haver omissões.
  5. Orçamento Bruto – Todas as receitas e despesas devem estar contidas na Lei Orçamentária por seus valores brutos e não líquidos.

Princípios Orçamentários Modernos

  1. Simplificação – planejamento e o orçamento devem utilizar elementos de fácil compreensão.
  2. Responsabilidade – Gerentes e administradores são responsáveis pessoalmente pelo desenvolvimento de programas e projetos, buscando soluções quando surgem problemas.

Classificações Orçamentárias

Cada item de receita e despesa é classificado a partir de alguns itens que permitem um entendimento desse assunto que parece tão complexo para leigos em geral.

  1. Classificação Programática: Para que serão gastos os recursos alocados?

Cada Nivel de Governo deve ter uma esstrutura programática própria que deve dar conta dos problemas existentes e que são computadas num PPA – Plano Plurianual (do qual falaremos mais adiante).

  1. Classificação Institucional: Que órgão é responsável pela realização de cada programação?

Esta classificação se expressa numericamente.

O primeiro digito determina o poder: (0 = legislativo; 1 = judiciário; 2 a 5 = executivo; 7 = encargos e 9 = reserva).

Os dois dígitos seguintes indicam o Órgão…No Orçamento do Município de São Paulo, por exemplo, 3400 indicam a SMDHC.

  1. Classificação Funcional: Em que serão gastos os recursos ?

A definição de Função e subfunção

xxxxxxxxxx

  1. Classificação por Natureza de Despesa –: o que será adquirido ou pago?

Esta classificação é composta por: (1) categoria econômica); (2) grupo de natureza da despesa; (3) modalidade de aplicação; e (4) elemento de despesa; (5) identificador de uso; (6) fontes de recursos; (7) esfera orçamentária.

 

O esquema a seguir ilustra as classificações quanto à natureza de despesa, e tomando como exemplo Políticas, Programas e Ações para População de Rua que se encontram inseridas no Orçamento da SMDHC (órgão 3400) sob o código 3.3.50.39.00

Receitas Municipais

A legislação estabelece que a Receita seja classificada como Receita Corrente e Receita de Capital.

As Receitas Correntes incluem (1) tributos; (2) contribuições; (3)patrimonial; (4)agropecuária; (5)industrial; (6)serviços; (7) transferências correntes e (8) outras receitas correntes.

As Receitas de Capital são (1) Operações de Crédito; (2) Alienação de Bens; (3) Amortização de Empréstimos; (4) Transferências de Capital e (5) Outras Receitas de Capital[1].

Os principais tributos que compõem o Orçamento Municipal são o IPTU, o ISS, o ITBI, Taxas e Contribuições de Melhoria.

SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO

A origem do sistema de planejamento brasileiro atual foi o PPBS que era o sistema de planejamento adotado  nos Estados Unidos.

O orçamento público no Brasil está definido como um instrumento de organização da ação governamental e objetiva a concretização dos objetivos pretendidos e é mensurado por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual – PPA.

Conforme definido na Constituição Federal, existem três instrumentos complementares para a elaboração do Orçamento Público, sendo o executivo municipal a exclusividade de decidir sobre ele. O Legislativo pode alterar parte desta peça orçamentária e o faz a partir de emendas.

A LDO – Lei das Diretrizes Orçamentárias – determina diretrizes e metas da administração pública. Sendo um passo intermediário entre o PPA e a LOA não deve ser diferente do aprovado no PPA.

Ela inclui dois anexos: um com as metas fiscais e outro com os riscos fiscais construídos a partir da análise dos passivos que possam alterar de forma significativa as contas.

Válida apenas para um exercício, ela deve indicar Metas e Prioridades para a Administração Municipal, orientar a elaboração da LOA e dispor sobre alterações na legislação tributária além de estabelecer a política de aplicações das agências financeiras oficiais de fomento.

O executivo municipal tem que encaminhar sua proposta à Câmara Municipal, até o dia 15 de abril, que por sua vez deve aprová-la na primeira sessão legislativa (entre 18 e 31 de julho).

A LOA – Lei Orçamentária Anual  compreende três orçamentos: o Fiscal, o de Investimentos e o da Seguridade Social que abrange todas as entidades e órgãos vinculados a ela direta ou indiretamente, assim como os fundos e fundações mantidos pelo Poder Público.

A LOA estima as receitas e fixa as despesas, é elaborada pelo executivo municipal e deve ser encaminhada à Câmara Municipal até o dia 31 de agosto de cada exercício, para realização no ano seguinte. A Câmara Municipal deve devolver para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

O Plano Plurianual – PPA

Trata-se de um dos principais elementos de planejamento e é elaborado a cada quatro anos.

A elaboração do PPA cria um espaço próprio para o planejamento, superando a linguagem excessivamente técnica, criando melhores condições para expressar as políticas públicas e seus respectivos beneficiários.

Ela aproxima os órgãos executores da formulação das políticas, valorizando o conhecimento técnico mas propondo um diálogo com a sociedade como um todo.

É a partir do PPA que pode ser efetivado o monitoramento dos objetivos e metas do governo, aprimorando a leitura territorializada das políticas.

Passos para o Planejamento do PPA

  • Diagnosticar a realidade presente
  • Delinear o cenário de futuro desejado
  • Definir prioridades
  • Articular estratégias para sua realização e execução das políticas de apoio
  • Formular programas para atingir as prioridades fixadas com os recursos disponíveis.

[1] Artigo 11 da Lei 4,320/64.

 

O Código da classificação é constituído por seis algarismos, onde:

[1] Lei 4320/64.

[2] Lei Complementar 101/2000.

[3] Este princípio serve para dar uma margem de manobra para o governante usar os recursos segundo suas prioridades.  No Brasil, este princípio não vem sendo observado, tendo sido criadas receitas vinculadas.


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