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O PAPEL DOS GOVERNOS E DA SOCIEDADE CIVIL NO COMBATE À POBREZA: DEMANDAS POR ASSISTÊNCIA SOCIAL E HABITAÇÃO
maio 14th, 2016 by Magdalves

A autonomia política e fiscal dos governos estaduais e municipais permite que estes adotem uma agenda própria, independente da agenda do Executivo federal. As relações verticais na federação brasileira – do governo federal com Estados e municípios e dos governos estaduais com seus respectivos municípios – são caracterizadas pela independência, pois Estados e municípios são entes federativos autônomos. Em tese, as garantias constitucionais do Estado federativo permitem que os governos locais estabeleçam sua própria agenda na área social.” (Arretche)

 

No início da década de 1990, quando os índices apontavam a existência de 32 milhões de excluídos, o Movimento pela Ética na Política desembocou na Ação da Cidadania contra a Fome e a Miséria e serviu de instrumento para a potencialização de ações da sociedade civil no enfrentamento desta situação.

Muitas das ações que são desenvolvidas hoje em nosso país são fruto deste processo, mas mais do que refletir sobre esta partilha de responsabilidade, nosso propósito neste artigo é buscar elementos que nos permitam analisar o processo de expansão de Políticas Sociais.

Não há como negar que, nas últimas décadas, foram ampliadas as ações da Política Social brasileira, tendo havido uma melhora no quadro social e econômico.

Quando a constituição de 1988 propõe como um de seus fundamentos a dignidade da pessoa humana, tenciona aquelas propostas que, até então e ainda hoje, tem como finalidade o aquietar pobres e indigentes.

Durante séculos, a atenção a este segmento era feito pelas ações de filantropia, num impulso vinculado ao dever moral de prestar socorro aos mais pobres.

Ainda que este tipo de socorro possa ter salvado vidas, é importante recuperar que ocorria numa lógica da caridade que não avançava na construção dos direitos destes sujeitos sociais.

Em nome de uma técnica neutra, a Política Social se apresentava despolitizada, privatizada num processo de subsidiariedade que mantinha a refilantropização deste processo.

O Primeiro Damismo, que se sobrepunha à Política de Assistência Social, construía caminhos de  dependência, num assistencialismo eleitoreiro que buscava se disfarçar em política social.

Ainda que, no discurso, organizações e governos apontem a necessidade de trabalhar com estas pessoas o resgate da autoestima, as ações visam sua readequação à sociedade, não estando voltadas para uma leitura integral destas pessoas como seres humanos com desejos, sonhos e costumes enraizados na infância.

Este tipo de ação, baseado em clientelismo e tutela não favorecia nem o protagonismo e nem a emancipação das pessoas.

Políticas Sociais Locais e as eleições

Um dos dilemas que era infringido às pessoas nos municípios onde viviam está relacionado ao comportamento de muitas autoridades locais que, incapazes de resistir à tentação de extrair dividendos para sua poupança eleitoreira, etiquetavam suas ações como se fossem benesses do governo.

Por melhor que fosse a política pública ali implantada, uma postura como esta levava à desconstrução e impedia a continuidade de processos que dariam suporte às pessoas para construção de sua autonomia e emancipação.

Esta cultura política do “investe hoje e colhe amanhã” leva a uma permanente reinvenção de programas, sempre desconstruindo e desconsiderando o que havia sido feito por seu antecessor.

Dentre outras, queremos salientar duas consequências desse tipo de atitude: a cada mandato, há que se acomodar compadres e perseguir desafetos, independentemente de suas competências no agir cotidiano; recursos que já são escassos na área social são desperdiçados com cada recomeço destes.

Papel das Instâncias Políticas: União, Estado e Municípios

Desde 1988, o Brasil tem um sistema legal de repartição de receitas que, além de limitar os gastos federais, interfere na sua capacidade de coordenação das políticas.

60% das receitas públicas é destinada à União; 25% aos Estados e 15% aos municípios. 44% dos impostos federais, o que corresponde aos dois maiores impostos, são distribuídos através do Fundo de Participação dos Municípios, e é uma distribuição sem contrapartida vinculada. Os municípios tem uma autonomia que lhes permite aderir ou não à Política Nacional proposta por Brasília.

Na sua busca de efetivação para a coordenação das políticas nacionais, o Governo Federal precisa induzir as decisões dos governos subnacionais.

O Brasil tem 5570 municípios, cujos tamanhos são bem diferenciados: São PauloSP tem 11 milhões de habitantes, enquanto Serra da SaudadeMG tem 822 habitantes; as características demográficas são também muito diferenciadas.

Na busca do voto, muitas vezes, assistimos a uma verdadeira barganha clientelista que é ainda mais forte em pequenos municípios e naqueles municípios situados no meio rural.  Nestes, sempre há intermediários locais que buscam influenciar os eleitores e contam com alguns mecanismos que permitem particularizar benefícios. Esta realidade também afeta os grandes centros, mas isso aparece mais diluído na medida em que a própria vida é mais impessoal nestes locais.

Assistência Social

Muitos dos trabalhos sociais, coordenados por Organizações da Sociedade Civil, e feitos em nome da assistência social tinham como motivação a fé, ou seja, a motivação para assumir ações nesta causa baseiam-se em conotações religiosas.

Muitas vezes, ao buscar o atendimento numa destas organizações, estes “beneficiários”  se viam em um ambiente que exigia manifestações de fé moldados numa religião que não é a sua.

O discurso destas organizações menciona a responsabilidade coletiva como (1) origem desta situação de miséria, entendendo que o indivíduo chegou á (2)situação atual por forças que não consegue controlar ou pela existência de uma instabilidade emocional e afetiva que os incapacita para responder aos papéis inscritos no sistema global.

É a partir da Constituição de 1988 que ações de  assistência social passam a ser atribuição dos municípios, ainda que a superação da pobreza e diminuição da desigualdade continue a ser atribuição das três esferas de governo: união, estado e municípios.

Na divisão de responsabilidades, a normatização deve ser feita pelos governos federal e estadual e a concretização das ações diretas com a população passam a ser atribuição dos municípios.

Nesta leitura, os municípios devem garantir  a implementação de benefícios eventuais, implementar projetos de enfrentamento à pobreza e realizar ações de caráter emergencial, além de prestar serviços assistenciais.

Ainda que, a partir da CF 1988, o governo federal tenha como principais atribuições a normatização e a regulação, permanecem com o poder de atuar nos casos de emergência, seja diretamente, seja através de convênios diretos com organizações locais.

Entendendo que esta concorrência entre estado e municípios deveria ser equacionada, a partir de meados da década de 90, começa-se a discutir um pacto federativo na área da assistência social. A Política Nacional de Assistência Social (PNAS)  é de 2004, e seus instrumentos de concretização como a NOB-SUAS (2005), gerando o SUAS – Sistema Unico de Assistência Social.

Todo este processo trás a Assistência Social para o centro da Política Social, e – a partir do governo Lula – começa-se a construir uma maior articulação dos Programas de Transferência de Renda, no entendimento de que este pode um caminho de enfrentamento à pobreza e desigualdade.

Mais do que “distribuir dinheiro”, estes programas se propõem a dar suporte para que as famílias nele inseridas construam sua estratégia de sobrevivência. Isso implica em ações de acompanhamento da situação de saúde, de melhoria educacional e de identificação das potencialidades que podem se transformar em projetos de geração de trabalho e renda, para aqueles que não almejam o retorno ao mundo do emprego.

A execução deste modelo de política, baseado na proteção social,  dá ênfase a dois tipos de Centros de Referência.  Os CRAS, para as ações de proteção básica e os CREAS para as ações de proteção especial.

A construção gradual do SUAS, implica no reconhecimento da assistência social como direito e a intervenção do estado conformando a assistência social como política pública.

O financiamento federal para esta política deixa de ser baseado em convênios baseados em pagamentos de per capita que levava à fragmentação e manutenção da desigualdade; passando a ter critérios pactuados entre União, Estados e Municípios.

Dentre os resultados esperados, salientamos a ampliação da autonomia dos municípios e um maior diálogo entre as diretrizes nacionais e os diagnósticos locais.

Habitação

“A Constituição de 1988 garante o direito à moradia e estabeleça que União, Estado e Municípios devem promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico” (item IX, artigo 23).

Ainda que seja inquestionável o direito à moradia, na realidade brasileira a luta dos movimentos sociais é por moradia adequada e bem localizada, na medida em que a grande maioria dos domicílios urbanos encontra-se em condições precárias, levando uma imensa maioria da população a viver em favelas, cortiços, loteamentos irregulares e conjuntos habitacionais precários e mal localizados.

Em nome de uma pretensa economia de custos, a habitação popular vem sendo construída, há séculos, fora dos centros urbanos, em locais com pouca ou nenhuma infraestrutura, sem equipamentos públicos e sem acesso a serviços essenciais. O acesso a emprego também é dificultado em virtude da distância dos locais onde os postos de trabalho estão localizados.

Ao mesmo tempo em que esse processo leva a moradia para periferias com pouca ou nenhuma estrutura, permanece ociosa toda uma infraestrutura construída no centro das grandes cidades, onde há mais comércio e serviços do que moradias.

Foi neste contexto que, a partir da CF88, construiu-se o Estatuto das Cidades (2001) que estabelece novos instrumentos de manejo do solo urbano, reconhece o direito à cidade para todos. O estatuto consolida uma nova ordem jurídica baseada no princípio da função social da cidade.

Ao mesmo tempo em que os municípios vão tendo que elaborar seus planos diretores, o governo federal lançou, em 2009, um grande Programa Habitacional chamado Minha Casa Minha Vida que já atingiu milhões de brasileiros.

Segundo um estudo do IPEA, este Programa (MCMV) assumiu uma grande parcela da provisão habitacional de interesse social, operando fora do marco do Fundo Nacional de Interesse Social  e colocou em segundo plano, como orientador da política habitacional para as famílias de mais baixa renda, o Plano Nacional de Habitação (PlanHab).

Lançado em um contexto de crise financeira internacional, o MCMV tem cumprido a missão de manter elevados os níveis de investimentos no setor da construção civil.

Do mesmo modo do que ocorre com as ações sociais, o Programa Minha Casa Minha Vida vem sendo disputado por autoridades locais como poupança eleitoral.


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