Sumário
O Programa de Combate à Pobreza Urbana da Cidade de São Paulo – PCPU-SP – em 2004 incluia uma gama diversificada de ações comunitárias conduzidas pela Prefeitura do Município de São Paulo, entre as quais destacam-se, pela sua centralidade no escopo da estratégia de inclusão social municipal e também pelo caráter inovador de suas propostas e abordagens, as intervenções nas áreas de geração de trabalho e renda, educação integral e assistência social.
Através de ações integradas de formação profissional, fornecimento de crédito, fomento ao associativismo, garantia de renda, implantação de um novo projeto pedagógico e de envolvimento comunitário no processo educativo e de reinserção social de segmentos populacionais em situação de exclusão extrema, o programa visa romper o círculo da pobreza, propiciando as condições de superação dos seus estágios críticos e a elevação da auto-estima da população.
O desenho e implementação das diversas políticas obedecem aos critérios: de participação popular na gestão das iniciativas, envolvimento da comunidade no uso dos equipamentos e espaços públicos, recuperação da dignidade e da identidade, promoção do convívio social para a reconstituição de vínculos e desenvolvimento de capacidades para construção de alternativas de reinserção social.
Cada uma das intervenções propostas pelo PCPU-SP encontra-se sob coordenação de uma ou mais instâncias internas à administração municipal.. Apresentamos a seguir uma breve descrição dessas intervenções, remetendo o conteúdo completo das mesmas aos anexos incluídos no final deste formulário.
O conjunto de políticas incluídas sob a rubrica “Trabalho e Renda” podem ser divididas em três vertentes: Programas Emancipatórias, Redistributivas e de Desenvolvimento Local.
Os Programas Redistributivos incluem um complexo de mecanismos de transferência direta de renda; os Emancipatórios estão comprometidos com a criação de condições de autonomização dos pobres e desempregados; por fim, as ações de promoção do desenvolvimento local constitui o objetivo do último desses programas.
Tais vertentes totalizam nove ações integradas que visam gerar oportunidades de reinserção dos trabalhadores no mercado de trabalho e de geração de renda: (1) Programa de Renda Mínima – Lei Municipal n° 12.651; (2) Central de Crédito Popular São Paulo-Confia – Lei Municipal n° 13.118; (3) Programa Começar de Novo – Lei Municipal n° 13.162; (4) Bolsa Trabalho – Lei Municipal n° 13.163; (5) Oportunidade Solidária – Portaria nº 003/2001 da SDTS-G; (6) Operação Trabalho – Lei Municipal n°13.178; (7) Capacitação Ocupacional – Portaria nº 028/2002 SDTS-G; (8) São Paulo Inclui – Portaria nº 012/2003 SDTS-G; e (9) Desenvolvimento Local – Portaria nº 031/2002 SDTS-G.
A coordenação das atividades de trabalho e renda está a cargo da Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade da PMSP.
Pelo lado das intervenções focadas na educação infantil, de jovens e de adultos, empreendeu-se um grande esforço na consecução do projeto dos Centros Educacionais Unificados – CEUs. O CEU é uma iniciativa da PMSP que tem por objetivo transformar o acentuado quadro de exclusão social, cultural, tecnológica e educacional vivido, principalmente, nas regiões periféricas da cidade, locais de grande densidade populacional. Ao todo estão sendo estabelecidos 21 CEUs com o objetivo comum de ampliar as oportunidades educacionais da população de baixa renda e promover atividades de lazer, culturais, esportivas e de convivência comunitária. O CEU inaugura, assim, um novo modelo de gestão nas áreas social e pedagógica e na relação com as demais instituições educativas nas regiões, uma vez que está apoiado pela ação articulada entre as várias instâncias governamentais e o desenvolvimento de parcerias com a sociedade civil.
As ações de educação integral estão sob a responsabilidade da Secretaria Municipal de Educação da PMSP.
Outra inovação é a participação de parceiros na discussão do dia a dia do Projeto. Um grupo de empresários da cidade, que nomeamos “amigos do Boracea” fazem a interface com a cidade na discussão da aceitação desta problemática em toda a sociedade.
Completando a estratégia de combate à pobreza urbana paulista – nos eixos aqui destacados – pode-se apontar que o Oficina Boracea é projeto referencial voltado à atenção à população em situação de rua. Atividades articuladas vão da abordagem de rua ao acolhimento, preservando dignidade, individualidade, convívio social para a reconstituição de vínculos e desenvolvimento de capacidades para a construção da autonomia e reinserção social.
- a) Situação anterior
Em 2001 São Paulo, o maior centro produtivo e financeiro latino-americano, tinha uma situação de exclusão social generalizada pelo município, ainda que fosse mais latente nos distritos periféricos e nos bolsões de pobreza incrustados nas favelas e cortiços. Quase 1/3 de sua população vivia em condições de exclusão social, o que demonstrava a necessidade urgente de uma nova cultura institucional e comunitária voltada para o desenvolvimento econômico com inclusão social.
Foi constatado um déficit considerável de vagas em creches e escolas do ensino básico e equipamentos sociais como piscinas, quadras poliesportivas, ginásios, teatros, bibliotecas, entre outros.
Por seu turno, São Paulo possui 10.394 pessoas em situação de rua em condições de extrema vulnerabilidade pessoal e social, a maioria delas concentrada na região central da cidade, o que demandava a ampliação dos serviços de atendimento voltado para este segmento específico e , prioritariamente, no centro da cidade.
- b) Estabelecimento de prioridades
A prioridade do governo é o atendimento de 100% da população do município que se encontra abaixo da linha da pobreza. Para tanto foram realizados estudos que apoiaram a definição e hierarquização das áreas a serem atendidas. Destaco o Censo da População de rua que apontou 10.394 pessoas, 53% no centro da cidade. O diagnóstico abrangeu um conjunto de fatores geradores de exclusão, quais sejam: desemprego, informalidade, precariedade no trabalho, inatividade forçada (nova exclusão), baixos níveis de escolaridade e de renda (velha exclusão).
As prioridades básicas:
Criar oportunidade de reinserção produtiva, qualificação profissional, acesso ao crédito, obtenção de renda mínima para segmentos incluídos na zona de exclusão da cidade.
Propiciar a criação de vagas e oportunidades educacionais e culturais nas áreas periféricas da cidade.
Ampliar a cobertura ao atendimento à população de rua a fim de prover espaço de convívio social e de reintegração ocupacional.
- c) formulação de objetivos e estratégias
Fundado em sua concepção originária, o PCPU-SP propicia uma abordagem inovadora e integral do fenômeno da pobreza urbana, vinculando seus aspectos político-econômicos aos psico-sociais..
Para tanto, foi construída uma estratégia de inclusão social a partir de um conjunto de programas de geração de emprego, renda e assistência social, e da implantação dos Centros Educacionais Unificados.
O objetivo é desenvolver ações que rompam o círculo vicioso da pobreza criando espaços integrados e localizados nas áreas urbanas periféricas, vinculando atividades produtivas com a educação integral, a qualificação profissional, o acesso à renda, ao lazer e à cultura.
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- d) mobilização de recursos
Alicerçada na prioridade do combate integrado à pobreza urbana, a atual gestão municipal designou, nos exercícios de 2001 a 2003, R$ 775,9 milhões para a implantação de programas de trabalho, renda, promoção social e educação integral.
Deste montante R$ 481,4 milhões foram destinados aos programas de trabalho e renda, sendo que 96,2% deste total foram aplicados diretamente aos bolsistas dos programas sociais.
Para a implantação das 21 unidades do CEU (sendo 17 em 2003 e 4 no início de 2004) estão sendo mobilizados recursos da ordem de R$ 287,7 milhões para construção. Além disso, a manutenção de cada unidade instalada do CEU importará em R$ 481 mil mensais (valor não contabilizado no total dos programas).
No atendimento à população de rua, o Programa Acolher – Reconstruindo Vidas, no qual o projeto Oficina Boracea se inclui, o custo total, incluindo instalação e manutenção, atingiu o montante de R$ 6,8 milhões.
Além dos recursos orçamentários municipais, foram realizados convênios de cooperação técnica e financeira com a ONU através das suas agências, FAO e Unesco, além do BID. Também foram obtidos recursos através de parcerias com inúmeras empresas privadas.
- e) processo
O processo de consolidação da estratégia paulistana de inclusão social, desde o início, buscou a implementação de inovações gerenciais que visassem romper com a obsolescência da estrutura de estado em âmbito municipal e também com a concepção assistencialista e residual de concorrência entre programas focalizados e de micro-acesso.
Na esfera dos programas de geração de emprego e renda, avaliou-se que somente a transferência de renda era insuficiente para reverter a situação de fragilidade social da população que se pretendia atingir. Era, portanto, imprescindível associar os programas de transferência de renda a programas que possibilitassem às pessoas beneficiárias a autonomia em relação a eles, através do estímulo às iniciativas coletivas de constituição de empreendimentos autogeridos, a ampliação da capacitação ocupacional e a obtenção de recursos financeiros para aplicar em, ou iniciar, negócio próprio.
Tais ações são complementadas através das atividades de coordenação e organização das atividades econômicas locais.
Um aspecto inovador das ações de emprego e renda definidos no âmbito do PCPU da PMSP é que se implementou programas de acesso universal, definindo-se um cronograma de implantação, priorizando as regiões de maior exclusão social, até o atendimento de 100% do público-alvo até o final da atual gestão municipal (2004).
Na esfera das ações de educação integral, o ineditismo da construção dos CEUs implicou num grande esforço de mobilização comunitária, que foi consultada e envolvida no projeto desde a fase de construção dos empreendimentos, até a sua gestão e manutenção.
Foram constituídos Conselhos Gestores em cada CEU, com a participação da sociedade civil, da comunidade do entorno e de representantes dos funcionários e usuários das Unidades.
A seleção para a escolha do Gestor Geral de cada CEU baseia-se na análise da competência do candidato em exercer a liderança, articulando e coordenando o funcionamento de todas as ações e projetos desenvolvidos pelos diversos equipamentos públicos que compõem os CEUs.
Finalmente, no que diz respeito à Oficina Boracéa, o enfrentamento das situações de resistência ao convívio social organizado por parte dos usuários se dá através de seu intenso envolvimento nas atividades do espaço, juntamente com a articulação dos parceiros do projeto e da Associação de Moradores da comunidade na gestão democrática do empreendimento.
- f) resultados alcançados
(1) realização de um choque distributivo junto às regiões periféricas, nos segmentos da população excluída, atendendo em 2 anos 320 mil famílias xxxou 1,2 milhão de pessoasxxx pelas políticas de trabalho e renda. A redução de gastos operacionais (custo-meio) se fez pelo controle do desperdício de recursos e dos custos de oportunidade econômicos e políticos, devido ao caráter diferenciado na gestão dos programas, através da atuação por projetos;
(2) capacitação de 94.093 beneficiários dos Programas de Trabalho e Renda, com uma carga horária média de 250 h/aula;
(3) incubação de 14.199 beneficiários dos Programas de Trabalho e Renda em empreendimentos solidários auto-gestionários, com formação de 14 cooperativas, 7 associações, 4 empresas por cotas, 3 microempreendimentos, 1 empresa ltda., sendo que 7 empreendimentos estão em fase de definição;
(4) concessão de 10 mil créditos pela Central de Crédito São Paulo Confia;
(5) articulação de fóruns de desenvolvimento: 13 setoriais; 10 distritais e 1 metropolitano;
(6) formação de redes de instituições parceiras: em capacitação ocupacional – contando com 54 instituições, em incubação – contando com 15 entidades (melhorar a redação);
(7) construção de ampla rede de atendimento aos cidadãos cadastrados no “Banco de Dados do Cidadão” (banco de dados e de soluções informatizadas) capazes de viabilizar tratamento flexível, ágil e eficaz e ao mesmo tempo impessoal, legal e transparente aos milhares de cidadãos que procuram os programas coordenados pela PMSP;
(8) construção de metodologias e procedimentos de acompanhamento do impacto dos programas sociais no tecido econômico, social e político paulistano;
(9) os CEUS ampliaram 23.940 vagas na Educação Infantil e 50.400 no Ensino Fundamental, compondo as equipes docentes: 2.667 professores e equipe técnica de 189 profissionais, nos cargos de Direção e Coordenação Pedagógica das Unidades Escolares. Antes dos CEUs a cidade contava com 65 Piscinas, 17 Ginásios, 67 Bibliotecas, 07 Teatros Públicos e 52 Telecentros. Com os CEUs, a cidade passa a contar com 128 piscinas, 38 Ginásios, 88 Bibliotecas, 28 Teatros Públicos e 73 Telecentros.
(10) apropriação do espaço e dos serviços da Oficina Boracea por seguimentos em estado de exclusão extrema da população, os quais participam semanalmente em assembléias gerais para discutir regras de convivência e procedimentos de utilização do espaço, utilizam diariamente o albergue, são capacitados em cursos de reciclagem profissional, recebem café, refeições e lanches diários, obtém acesso a contas bancárias, participam de atividades culturais e artísticas e tiram documentos pessoais. A capacidade da Oficina Boracea permite o atendimento diário de um número significativo de pessoas em situação de rua, em ações diferenciadas como:
Albergue e Abrigo – 400 pessoas (algumas noites, por conta da emergência mais uns 15 a 20), Abrigo dos Catadores – 100 pessoas
Oficinas de trabalho – 1.000 pessoas Refeições – 2.000/dia
Acolhida – 400 pessoas Cine Boracea – 50
Carroças – 104 Convívio – 200
Alfabetização – 50 Auditório – 100
- g) sustentabilidade
A viabilidade do PCPU-SP está sustentada na existência, no município de São Paulo, de iniciativas importantes quanto à formação, capacitação e aprendizagem estimulados, apoiados ou geridos por instituições públicas, privadas e do terceiro setor.
A criação e a articulação das redes de instituições parceiras das diversas ações de combate à pobreza urbana, incluindo organismos internacionais, reforça as práticas de boa governança e fomento à cidadania. Por sua vez, permite um crescente reconhecimento e apoio de agentes externos ao programa.
A transparência e a participação comunitária na gestão dos projetos vêm permitindo uma crescente sensibilização de empresas e cidadãos quanto à sua responsabilidade social. As linhas-mestras que regem a ação da municipalidade – o respeito à diversidade cultural, à igualdade de raça e de gênero e a luta contra a discriminação social que envolve a população excluída – legitimam políticas integradas e consistentes de combate à pobreza.
Por fim, o investimento na consciência ambiental e nos referenciais estéticos (elementos intrínsecos à própria concepção do PCPU) favorecem a reconstrução de projetos existenciais, apontam alternativas efetivas de reinserção social e valorizam o espaço de convivência, incrementando a qualidade de vida nos bolsões de miséria.
- h) lições aprendidas –
O principal legado do Programa de Combate à Pobreza Urbana foi a abertura de um diálogo maior entre as diversas políticas, secretarias, autarquias e coordenadorias da Prefeitura de São Paulo, além das demais instituições públicas e privadas envolvidas.
Ademais de reduzir os custos e tempo de duração das iniciativas, a prática articulada possibilitou integrar as informações sobre as ações desencadeadas, importante peça para o planejamento das atividades futuras, dando maior clareza aos objetivos e passos a serem desenvolvidos para a implantação do Projeto.
No entendimento desta proposta, é significativo o esforço na criação de laços: integrar é mais do que criar políticas que sejam mais econômicas pela racionalidade de uso dos recursos. Atuando integradamente a gente tem outra visão destes segmentos atendidos…
O monitoramento e a avaliação constantes – com a ativa participação da população envolvida e dos organismos de apoio – são ferramentas imprescindíveis para a implementação efetiva de políticas públicas, legitimando correções e redirecionamentos, além de possibilitar ganhos em eficiência e eficácia.
Nos três eixos principais do PCPU constatamos ainda que a preocupação em possibilitar a participação efetiva da sociedade civil nas iniciativas foi fundamental para o sucesso de sua implantação.
Ainda, especificamente nos programas de trabalho e renda, evidenciou-se que um acompanhamento próximo permite que o programa controle o desperdício dos recursos públicos e os utilize de forma a atender melhor a parcela excluída da população.
No caso dos CEUs, viu-se que um projeto arquitetônico adequado possibilita inovações em relação ao projeto político-pedagógico das unidades educacionais, favorecendo a autonomia e a interação entre crianças, jovens e adultos. Além disso, essa interação possibilita novas experiências de organização e participação da comunidade nas atividades da escola, incluindo as atividades culturais e de lazer geralmente escassas nas áreas onde as unidades estão localizadas.
Também foi possível verificar, através da experiência da Oficina Boracea, que o investimento concentrado e integrado em segurança social[1] faz com que a população em situação de exclusão extrema possa resgatar laços de convivência e refazer um projeto de vida apontado para a reinserção social.
- i) transferência –
O monitoramento de atividades, a constante avaliação da estratégia de inclusão social implementada pelo Programa e o livre acesso aos seus resultados possibilitam que as iniciativas levadas a cabo pela Prefeitura de São Paulo sejam reproduzidas em outras localidades e em outras situações.
Os programas relacionados à trabalho e renda possuem uma ferramenta original e de livre acesso para sua avaliação e monitoramento, que proporciona aos gestores de políticas públicas subsídios para se pensar a reprodutibilidade desta estratégia.
A implantação dos Centros Educacionais Unificados na cidade fez com que fosse gerado um grande interesse pela iniciativa paulistana. Muitos representantes de executivos municipais e de organizações da sociedade civil, no Brasil e no mundo, têm visitado as unidades do CEU e solicitado material e informações sobre os procedimentos referentes ao projeto, recursos materiais e humanos necessários para a criação de um CEU em sua cidade de origem. Há também muito contato por parte de outras instituições educacionais e de setores da sociedade civil interessados em conhecer e apoiar este projeto.
Um dos objetivos da Oficina Boracea é criar novos padrões de atendimento à população em situação de rua. A partir dos resultados positivos desta experiência, já é sensível sua colaboração na requalificação dos serviços oferecidos pela rede de assistência social em São Paulo. A forma como a iniciativa é organizada traduz-se em uma nova visão de garantia de direitos.
Assim, diariamente o projeto recebe visitas de equipes de profissionais de outras regiões, cidades e países, tendo-se tornado uma referência para os interessados em conhecer os projetos sociais inovadores da Prefeitura de São Paulo.
[1] A Assistência Social, enquanto Política de Direitos precisa afiançar aos cidadãos cinco grandes seguranças que apoiam a ele e suas famílias enquanto núcleo básico do processo de reprodução social. São elas: segurança de acolhida, de convívio social, de rendimento, de equidade e de travessia. Esta última deve tornar o cidadão alcançável pelas políticas sociais.
