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REFLETINDO SOBRE UMA POLÍTICA DE INCLUSÃO SOCIAL
agosto 5th, 2012 by Magdalves

“O termo exclusão, no sentido que lhe é dado pela sociologia (…) é bastante recente, mas o estado que o conceito exprime encontrava-se em numerosas sociedades de outros tempos. (…) A exclusão fazia então parte da normalidade das sociedades, sem levantar casos de consciência moral ou política, a não ser quando suscitasse a misericórdia sob o signo da virtude da caridade”.

Uma das primeiras questões que se levanta quando se reflete sobre o binômio exclusão/inclusão é uma certa proximidade da discussão sobre pobreza, miséria e indigência. Nesta leitura, a exclusão está associada à idéia de carências e privações e as ações humanitárias deveriam dar conta de atender a estas necessidades, buscando diminuir a distância entre excluídos e incluídos. Sob esta ótica, estas pessoas que se mostraram incapazes de serem incorporadas ao mercado devem ser o alvo da filantropia ou do que se poderia chamar de gestão técnica da pobreza, sem voz e sem possibilidade de serem sujeitos.

Aceitar esta argumentação é deixar de questionar os elementos que constróem este tipo de realidade que garante poder a uns poucos enquanto mantém a grande maioria confinada na sua condição de exclusão.

Considerando que a exclusão social não é um problema só dos excluídos, mas de toda a sociedade, e entendendo-a como a ausência de direitos básicos compatíveis com a garantia de mínimos sociais para a cidadania, o governo de Santo André definiu seu compromisso com a inclusão social, ou seja, com a luta pela igualdade de todos que deve estar no cotidiano da ação pública.

O primeiro passo para a construção da Política de Inclusão Social de Santo André foi a implantação de um projeto piloto denominado PROGRAMA INTEGRADO DE INCLUSÃO SOCIAL – PIIS. O contexto no qual o PIIS se inseriu foi a realidade das favelas de Santo André.

Em Santo André foi na década de 60 que começaram a surgir estas áreas com habitações irregularmente construídas, sem arruamentos, sem plano, sem esgotos, sem água, sem luz que desde o início do século são conhecidas como favelas. Alba Zaluar afirma que “falar de favela é falar da história do Brasil desde a virada do século passado”.

A proposta do governo, explicitada na campanha eleitoral de 1996, iniciava-se com o compromisso de transformar Santo André numa cidade agradável na qual todos pudessem desfrutar de uma boa qualidade de vida. É em nome desta Cidade Inclusiva que esta proposta vem sendo desenvolvida: neste Santo André para todos, incluem-se os moradores de favelas.

A partir da prioridade de governo “inclusão social”, a Prefeitura passou a discutir uma nova forma de gestão das políticas sociais: a atuação conjunta e articulada de diferentes programas nos mesmos territórios.

Estabelecimento de prioridades

Embora Santo André, em seu conjunto, apresente razoáveis indicadores econômicos – o PIB per capita é de US$ 9,8 mil – e de qualidade de vida – o IDH é 0,8739, a cidade reproduz os contrastes marcantes entre riqueza e pobreza característicos do Brasil. Enquanto na cidade a densidade populacional é de 8248 pessoas/km2, nas áreas de favela podem chegar a 100.000 km2.

A seleção das áreas a serem atendidas pelo programa foi realizada em duas etapas. A primeira, feita a partir de critérios técnicos (impacto na recuperação ambiental da área, tempo de existência do núcleo, etc.), resultou numa lista de favelas. A segunda etapa, de caráter político, priorizou as áreas em que a participação da comunidade no Orçamento Participativo (OP) foi significativa, valorizando, assim, o nível de organização da comunidade.

Foram escolhidos quatro núcleos de favela (Sacadura Cabral, Tamarutaca, Capuava e Quilombo II) para desenvolvimento do PIIS, enquanto projeto piloto, com vistas a torná-lo re-aplicável para o restante da cidade.

Objetivos e Estratégias

Objetivo: construir estratégia sustentável de inclusão social em suas diferentes dimensões (econômica, social, urbana, cultural e política), capaz de conduzir à autonomização das famílias atendidas.

Estratégia: integração de 12 programas de caráter econômico, social, urbano e político, concentrados em um determinado território e contando com a participação ativa da comunidade. Essa lógica de atuação favorece a complementariedade das ações e permite um diagnóstico mais preciso e uma leitura mais global das famílias atendidas, alcançando assim maior eficácia e efetividade no conjunto das políticas desenvolvidas. Quanto a como se chegou a isso ver item e abaixo.

Tudo junto, ao mesmo tempo e no mesmo lugar”

A definição dos elementos a partir dos quais esta proposta foi sendo implementada partiu do pressuposto de que as raízes históricas e culturais deste processo de exclusão são essenciais na formulação das políticas públicas que visem combatê-la. É esse conhecimento que tem permitido a compreensão do fenômeno e ainda apontado alternativas eficazes de intervenção.

Opção Teórica

A definição dos princípios balisadores desta proposta tiveram como ponto de partida a reflexão feita pela equipe de governo sobre a sociedade que se queria construir. Tratava-se de partir dos interesses e valores dos cidadãos andreenses e buscar concretizar o compromisso com os trabalhadores e excluídos que exigiam uma inversão de prioridades a partir de investimentos massivos no social, considerados os limites não apenas materiais mas aqueles advindos da competência de um governo municipal e a partir deles buscar dar conta não apenas das carências mas da gestão local.

Sabendo-se que a exclusão social é multidimensional, definiu-se a articulação de ações de diferentes áreas, numa integração das diversas faces que estão presentes no cotidiano desta população. Mais do que a subdivisão de tarefas, tratava-se de construir uma a interlocução real que permitisse o acompanhamento, a avaliação, o redirecionamento e a prestação de contas feitas pelo conjunto das áreas envolvidas.

A execução de ações coordenadas no cotidiano da população, e ainda assim orientadas pelas políticas das diversas secretarias exigiu a readequação da cultura institucional, acostumada a pensar políticas na ótica setorial e não do território. Por outro lado, partir-se da territorialização das ações permitia um diagnóstico mais preciso e a busca de um diálogo mais próximo com a população na construção das soluções adequadas às situações identificadas pelas equipes..

 

Um elemento indispensável para a adequação das ações propostas à realidade desta população é, sem dúvida, o envolvimento da comunidade que desde o primeiro momento foi chamada a participar seja da definição, da operacionalização como da avaliação da política que estava sendo efetivada.

A pedagogia democrática de gestão vai pouco a pouco construindo uma relação, mediada pelas diversas interfaces do programa, que busca potencializar a participação cidadã, num processo que respeita o ritmo e o modo de ser da comunidade.

Tratando-se de um piloto a ser replicado futuramente, outro princípio que não poderia faltar é o da sistematização e avaliação permanentes.

Opção Prática

A partir desta leitura, esta política não poderia ser construída em gabinete. Além da vontade política da equipe de governo, há que se escutar a comunidade, considerar os interesses, ainda que conflitantes, num processo permanente de negociação e construção de propostas voltadas para a concretização dos desejos e sonhos da população.

Toda a dinâmica de trabalho é pensada em torno das comunidades envolvidas, respeitando-se suas histórias de organização, lutas e conquistas, bem como seu universo cultural. É neste processo que são construídos os diversos canais de escuta do município.

Escutar, capacitar, apoiar a qualificação das demandas trazidas são parte do processo de democratização da política que a médio prazo passará a ser co-gerida pela população.

Opção Operacional

Operacionalizar a política é construir os instrumentos que possibilitem o exercício do poder, a partir do respeito à vontade popular, de forma a fortalecer a identidade local e o sentimento de pertença.

Fazer a inclusão social mais real, mais presente, é possível, apesar das situações de exclusão geradas historicamente, como resultado da má distribuição de riquezas, e reforçadas pelas diferenças sociais e culturais. É esse “possível” que leva este governo a continuar firme na busca e no combate de todas as discriminações, a fim de diminuir sensivelmente os efeitos das desigualdades.

Aspectos importantes que geram exclusão decorrem das especificidades de gênero, raça, idade, orientação sexual e as advindas das condições físicas, mentais e socioeconômicas. Para combatê-las é necessário encarar as diferenças entre os indivíduos como um aspecto positivo na convivência social.

A Multidimensionalidade

Entendendo que uma estratégia de inserção social para ser sustentável não apenas deve buscar a transformação do meio físico (urbanização) ou a implantação de ações de proteção social mas buscar a emancipação das famílias por meio do desenvolvimento de programas educacionais, culturais e outros que objetivem a geração de emprego e renda assim como a inserção da população no mercado de trabalho, as ações desenvolvidas buscam dar conta de algumas dimensões:

Dimensão Urbana

  • Urbanização – execução de obras de infra-estrutura, de melhorias habitacionais e serviço de coleta de lixo.

Dimensão econômica

  • Renda Mínima – complementação de renda familiar associada a ações socioeducativas, visando o fortalecimento da família.
  • Ensino Profissionalizante – cursos para jovens e adultos, objetivando a re-inserção no mercado de trabalho.
  • Incubadora de Cooperativas – assessoria para a constituição e consolidação de cooperativas.
  • Banco do Povo – concessão de micro-crédito para atividades geradoras de renda.
  • Empreendedor Popular – apoio a pequenos e micro-empreendimentos, visando seu crescimento e consolidação.

Dimensão Social

  • MOVA/SEJA – alfabetização de jovens e adultos voltada à erradicação do analfabetismo.
  • Saúde da Família – assistência integral à saúde.
  • Criança Cidadã – atividades sócio-educativas complementares à escola voltadas para crianças de 7 a 16 anos.
  • Ciranda Comunitária – orientação das famílias com crianças entre zero e seis anos, com relação ao processo de desenvolvimento de seus filhos.
  • Gênero e Cidadania – conjunto de ações, como estratégia de enfrentamento da feminização da pobreza.
  • Reabilitação Baseada na Comunidade – sensibilização da comunidade e apoio a pessoas portadoras de deficiência e suas famílias objetivando sua integração.

Nesse momento, estão em estudo novas ações relativas à discriminação racial, ao combate à fome e à violência urbana, além da ampliação das ações do Programa Integrado de Inclusão Social para outras áreas da cidade.

Primeiros Resultados

Além dos importantes avanços na qualidade de vida urbana, o Programa tem alcançado resultados em outras esferas da vida da comunidade:

  • crescente adesão aos cursos de alfabetização de adultos e de capacitação profissional indicam que os moradores passaram a perceber a importância deles para seu futuro.
  • número crescente de novos empreendimentos formais e informais nas regiões de atuação também reflete a política de geração de trabalho e renda desenvolvida no pelo Programa.
  • os indicadores de saúde apresentam melhorias significativas em função do acompanhamento feito pelos agentes de saúde.
  • participação comunitária caminha rapidamente dos temas de seus interesses individuais mais imediatos para aqueles de caráter coletivo, apontando para uma organização comunitária mais efetiva e consolidada.

 

 

Tão importante quanto os resultados objetivos são os de caráter subjetivo, com parcela significativa da população melhorando sua auto-estima, orgulhando-se cada vez mais do lugar em que moram, e assumindo progressivamente os papéis que podem desempenhar na construção de seu próprio futuro e do futuro da cidade.

Há que se destacar que 66% das famílias que já saíram do Programa de Renda Mínima, consideram que vivem melhor hoje do que antes de entrar no programa; 89% dessas famílias acreditam que suas relações familiares melhoraram. Dos que passaram por cursos profissionalizantes, 72% acredita estar melhor preparado para conseguir um bom posto no mercado de trabalho.

No âmbito administrativo, observa-se que, comparativamente ao desempenho obtido em outras regiões da cidade, melhora a eficácia dos vários programas nas regiões cobertas pelo PIIS. Tal fato evidencia que a sinergia resultante da integração dos programas potencializa cada um deles individualmente.

As parcerias com organizações da sociedade civil apresentam-se como boa alternativa no desenho das políticas públicas. O desafio tem sido conjugar a importância desses atores, tendo clareza sobre o papel do Estado na garantia das políticas públicas.

Aproximadamente 50% dos agentes envolvidos no PIIS foram selecionados nas comunidades, com grande participação feminina. Desta forma, durante a execução do PIIS a comunidade vem se apropriando dos conteúdos das políticas de saneamento, saúde, educação, etc..

A lógica de execução do PIIS privilegia a autonomização das famílias, assim como a organização comunitária. Desta forma, aposta-se na continuidade das ações que vem sendo desenvolvidas.

Lições Aprendidas

  • Articulação dos Atores – as Secretarias, entidades, ONGs e movimentos que atuam no programa formaram um coletivo de coordenação que se constituiu num espaço de diálogo, cooperação e integração.
  • Intercâmbio e diálogo com Universidades e ONGs – para garantir a qualidade e o monitoramento das ações, foram realizados debates conceituais e metodológicos em parceria com ONGs e Universidades. Nesse processo foi construído o Mapa da Inclusão/Exclusão Social de Santo André e tem sido realizado processos de avaliação sistemática, que permitem o redirecionamento do programa.
  • Novas dimensões são incorporadas durante o processo – progressivamente vem sendo incorporadas novas dimensões como as relações de gênero, a atenção aos portadores de deficiência, a questão racial, o combate à violência urbana, a questão cultural e o combate à fome.
  • Maior precisão no diagnóstico- a sistematização dos dados e as pesquisas, inclusive participativas, e o intercâmbio com outras experiências permitiram o desenvolvimento novas ações e estratégias no interior do programa.
  • Sistema de indicadores de qualidade de vida e de resultados – a partir das iniciativas de avaliação das políticas desenvolvidas e da constituição dos primeiros indicadores do programa está se iniciando a construção de um sistema de indicadores, que inclui a participação da comunidade, e que considera tanto o aspecto objetivo quanto o subjetivo do Programa. Esse sistema será o primeiro passo para a consolidação de um Observatório da Inclusão/Exclusão Social no município.

 

 

Replicabilidade

A metodologia integrada e participativa vem sendo reaplicada na Prefeitura e em outros programas que estão trabalhando intersetorialmente e têm buscado inspiração no PIIS. Um dos exemplos é o projeto GEPAM, que busca o gerenciamento participativo nas áreas de mananciais, que correspondem a 53% do território do Município.

Mobilização de Recursos

O programa é financiado pelo município (50,99%) e por recursos de outros organismos. Os recursos próprios foram fundamentais para a deflagração do programa, mas a sua concepção atraiu o interesse de outros organismos, que se dispuseram a apoiar técnica e financeiramente a iniciativa. Esse suporte externo foi essencial para alcançar a configuração final e os resultados atingidos pelo programa. Assim, atualmente, 50% dos recursos são provenientes dos seguintes organismos: Comissão Européia, que apoia as diferentes ações do Programa (23,8%); Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, em conjunto com o governo federal, voltado à urbanização de favelas (23,7%), Programa de Gestão Urbana da ONU – PGU-ONU, que permitiu o acompanhamento e aperfeiçoamento do Programa (0,15%) e governo estadual (1,36%).

No âmbito técnico, além das equipes da Prefeitura, buscou-se permanentemente interlocução com o meio acadêmico (PUC/SP) e com ONGs (Instituto de Governo e Cidadania do ABC) e outros organismos (PGU-ONU) interessados em ajudar a construir uma estratégia sustentável de inclusão social.

Administrativamente, realizou-se grande esforço de articulação entre as equipes das diversas Secretarias para construir a metodologia e a forma de funcionamento capaz de viabilizar a estratégia geral estabelecida. Para a operacionalização do programa foram acionadas algumas ONGs e movimentos sociais que assumiram parte dessa tarefa.

Texto elaborado em dezembro de 2007.


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